Пляхимович И.И., заместитель руководителя Института правовых исследований Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, кандидат юридических наук, доцент

В Беларуси достаточно интенсивно развивается законодательство о нормотворческой деятельности, закрепляющее виды, иерархию нормативных правовых актов и регламентирующее порядок их подготовки и вступления в силу. Это создает предпосылки для проведения теоретического анализа данного законодательства, а также уяснения места научных исследований нормотворчества в системе юридических наук. Последнее обстоятельство особенно важно в связи с тем, что отечественной науке всегда не хватало знаний о себе самой.

Белорусской наукой достаточно активно ведутся исследования нормативных правовых актов и нормотворческого процесса. Так, за последние 15 лет диссертации на данную тему защитили Г.А. Василевич, Н.В. Сильченко, А.Н. Бодак, И.В. Вегера, А.П. Дербин, С.А. Жевнерович, А.А. Кебец, Н.Ф. Ковкель, Н.М. Кондратович, Д.А. Лагун, С.Ю. Леванов, В.И. Реут, Е.В. Семашко, В.А. Шаршун. Нормотворчеству посвящают свои научные работы А.М. Абрамович, Е.П. Гуйда, В.Н. Дмитрук, В.Н. Дубовицкий, В.В. Крачковский, Л.О. Мурашко, И.П. Сидорчук, А.А. Соколова и др. Наиболее основательную разработку рассматриваемая тематика получила в трех научных центрах Беларуси: Белорусском государственном университете, Гродненском государственном университете, а также существовавшем до недавнего времени Институте государства и права Национальной академии наук.

Обращает на себя внимание значительное представительство государственных служащих среди исследователей нормотворческой деятельности. Плюсов в этом столько же, сколько минусов. С одной стороны, работники государственного аппарата, непосредственно участвующие в нормотворчестве, располагают обширным материалом, позволяющим более полно выявлять и познавать существующие проблемы. Кроме того, здесь нередко имеет место совпадение в одном лице исследователя и пользователя научных идей, что, во-первых, стимулирует сам научный поиск, а во-вторых, повышает степень практического использования научных выводов и рекомендаций. С другой стороны, практика, с которой ежедневно сталкиваются государственные служащие, объективно (независимо от сознания) в большей или меньшей степени предопределяет их подходы к решению научных задач, а значит и результаты научного познания, не обеспечивая тем самым должной методологической самостоятельности. Здесь уместно сказать об известной философской дихотомии существование–сущность, помня о том, что практика есть складывающаяся в силу различных факторов внешняя данность (существование), а наука по определению является отражением внутренних, глубинных черт (сущности). К тому же наука должна служить и себе самой, иначе она не послужит и практике. Необходимо также подчеркнуть, что полноценная наука требует ее осуществления на профессиональной основе, поскольку создание новых знаний есть исключительно сложный творческий процесс, предполагающий владение научной методологией и ее обновление, изучение огромного объема информации, постоянное отслеживание научных работ отечественных и зарубежных ученых.

Нормотворчество как совокупность знаний не является единым разделом юриспруденции, поскольку включает знания различных юридических наук: общей теории права, социологии права, конституционного права, административного права и даже криминологии. Данное обстоятельство показывает, что для достаточно полного выявления сущностных аспектов нормотворческой практики требуется исследовательская работа большого числа специалистов по различным отраслям знаний. В Беларуси приоритетное развитие получили исследования нормотворческой сферы в рамках конституционного права и общей теории права, чему способствовала активная научно-педагогическая деятельность соответственно профессора Г.А. Василевича и профессора Н.В. Сильченко. Считаем необходимым обратить внимание на актуальность социолого-правового анализа нормотворческой деятельности. Вместе с тем на развитии в Беларуси социологии права отрицательно сказываются последствия пренебрежительного отношения к социологии в СССР [1, с. 4]. В современный период, характеризующийся демократизацией нормотворчества, значительно повышается востребованность социологического подхода. Думается, что научное решение основной и пока сохраняющейся проблемы – качества правовых актов – во многом находится в области социологии права. По этой причине следует поддержать отечественные исследования в рамках социологии нормотворчества [2].

Исследование нормотворческой деятельности является одним из редких примеров солидного отклика белорусской науки на потребности правовой сферы. Этому послужил ряд причин. Во-первых, необходимость в научных исследованиях выросла с принятием на референдуме 1996 года новой редакции белорусской Конституции, одним из ключевых аспектов которой стало расширение нормотворческих полномочий Президента и, как следствие, существенное усложнение иерархической структуры законодательства. Науке пришлось приложить немало усилий для изучения новых видов правовых актов Президента, не уступающих по своей силе законам, – декретов и подконституционных указов, что потребовало в том числе уяснения их места в системе законодательства и соотношения с законами. На сегодня полагаем возможным констатировать довольно высокий уровень разработанности в белорусской науке природы актов Президента, хотя ряд дискуссионных и неизученных вопросов остается. Во-вторых, в Беларуси с конца 90-х годов XX столетия проводится довольно масштабная правовая политика, которая стимулирует научный поиск и выражается в принятии крупных правовых актов о нормотворческой деятельности, утверждении политико-программных документов и создании научно-практических организаций, участвующих в нормотворческом процессе. Однако здесь приходится отмечать, что из-за значительных темпов осуществляемых при этом практических мероприятий наука, несмотря на определенные достижения, все же отстает не только в прогнозировании направлений развития, но и осмыслении происходящих процессов.

Изучению нормотворческой деятельности способствовало функционирование Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Беларуси. Согласно Положению о данной организации, утвержденному Главой государства, на Центр возлагалось, в том числе, проведение аналитических и научных исследований с целью обеспечения нормотворчества. Центром издано несколько сборников материалов по результатам научно-практических конференций и исследовательских проектов, подготовлен Комментарий к Правилам подготовки проектов нормативных правовых актов. Однако исследовательская работа Центра носила, во-первых, прикладной, во-вторых, аналитический характер, и научно-фундаментальные исследования почти не велись. Такая ситуация объясняется тем, что Центр создавался прежде всего для решения практических задач по подготовке проектов правовых актов и осуществлению их юридической (не научной) экспертизы. Кроме того, в кадровом составе Центра преобладали практики, а не научные специалисты. Указом Президента от 13 декабря 2007 года № 630 «О некоторых мерах по совершенствованию правотворческой деятельности и научных исследований в области права» предусмотрено присоединение к Центру Института государства и права Национальной академии наук и создание таким образом новой организации – Национального центра законодательства и правовых исследований. Научные функции создаваемой организации должны стать не менее значимыми, нежели практические. Заметим, что предложения об организационных преобразованиях в целях научного укрепления нормотворчества высказывались и ранее [3, с. 4]. Небольшое число направлений белорусской юридической науки обеспечено профильными учреждениями, поэтому у нового Центра есть шанс поставить на системную основу фундаментальные и прикладные научные исследования в области нормотворческой деятельности. Благодаря созданию в соответствии с Указом Президента Беларуси от 3 августа 2006 года № 482 Научно-практического центра проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры можно ожидать также развития в нашей стране криминологии закона (шире – криминологии правообразования [4]), находящейся на стыке различных отраслей юридической науки и имеющей непосредственное отношение к нормотворчеству.

Пробелом в научных исследованиях нормотворчества является его институциональный аспект. Это значит, что необходимо активнее изучать нормотворчество в качестве института законодательства – совокупности взаимосвязанных актов. Институциональный аспект выводит на закономерности довольно высокого уровня обобщенности и требует применения прежде всего системного метода познания. Изучение института нормотворчества позволяет уяснить объединяющие черты составляющих его актов и в то же время понять их предметную и содержательную специфику по отношению к другим образованиям в системе правового регулирования. Практическое значение такого подхода непосредственно проявляется при подготовке крупных (консолидированных, кодификационных) актов, когда необходимо четко определить их предмет, отграничив его от смежных областей правового регулирования, а также при осуществлении инкорпорации законодательства, что актуально в связи с изданием Свода законов Беларуси. Настоящая статья очерчивает исходные положения для анализа именно институционального аспекта нормотворчества.

Законодательство о нормотворческой деятельности – новейший институт конституционного законодательства Республики Беларусь. Его формирование связано с принятием Закона от 10 января 2000 г. «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Данный институт выделился из состава институтов законодательства о государственных органах.

Законодательство об официальном опубликовании, а также вступлении в силу правовых актов исторически предшествовало другим актам, специально посвященным правотворческой деятельности. 30 мая 1959 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета БССР «О порядке опубликования и вступления в силу законов Белорусской ССР, постановлений и иных актов Верховного Совета Белорусской ССР, указов и постановлений Президиума Верховного Совета Белорусской ССР». Данный Указ утверждался Законом от 20 ноября 1959 года. 12 июня 1980 г. принято Постановление Президиума Верховного Совета БССР «Об организации работы по опубликованию законов Белорусской ССР, постановлений и иных актов Верховного Совета Белорусской ССР, указов и постановлений Президиума Верховного Совета Белорусской ССР». Правительство БССР регулировало те же вопросы применительно к своим актам: 8 июля 1959 г. принято постановление № 456 «О порядке опубликования и вступления в силу постановлений и распоряжений Совета Министров Белорусской ССР». Отметим, что названные акты не составляли института нормотворческой деятельности, поскольку в своей совокупности не выступали единым образованием, распределяясь по различным институтам государственных органов. Так, упомянутый Указ Президиума Верховного Совета БССР от 30 мая 1959 г., посвященный актам Верховного Совета и его Президиума, по своим системным признакам входил в правовой институт Верховного Совета, а постановление Правительства от 8 июля 1959 года – в правовой институт Совета Министров.

Необходимость регулирования других вопросов в сфере нормотворческой деятельности обнаружилась в середине 90-х гг. предыдущего столетия. Причиной тому послужило активное принятие нормативных правовых актов самыми различными государственными органами и, как следствие, накопление в Беларуси большого нормативного массива. Правовые акты зачастую страдали низким качеством, противоречили друг другу, не реализовывались в полной мере [5, с. 51–52]. Возникла потребность в упорядочении нормотворчества на всех уровнях, установлении единых правил подготовки и реализации нормативных актов. Целенаправленное формирование института нормотворческой деятельности стало осуществляться с конца 90-х гг., когда было издано около 10 указов Президента, посвященных различным аспектам подготовки, систематизации и учета нормативных и индивидуальных правовых актов. Помимо Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» важную роль в становлении института нормотворческой деятельности сыграли указы Президента от 20 июля 1998 г. № 369 «О Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь», от 10 апреля 2002 г. № 205 «О Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь», от 11 августа 2003 г. № 359 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности».

На современном этапе институт законодательства о нормотворческой деятельности является единым образованием в белорусской законодательной системе. Материальное единство всех актов данного института обеспечивается общностью предмета правового регулирования, а формальное единство – базовым Законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», который связывает различные акты данного института (хотя и не все, поскольку посвящен только нормативным актам).

Рассматриваемый институт входит в систему отрасли конституционного законодательства. Однако он включает нормы не только конституционного, но и административного права. Например, конституционно-правовой характер носят нормы Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», Закона от 28 мая 1999 г. «О применении на территории Республики Беларусь законодательства СССР», Декрета Президента от 10 декабря 1998 г. № 22 «Об утверждении Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь». К административному праву можно отнести положения Указа Президента от 11 августа 2003 г. № 359 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности», других актов Главы государства, регулирующих взаимодействие участников нормотворческого процесса.

Нормы института законодательства о нормотворческой деятельности можно разделить на две группы:

материальные нормы. Они закрепляют понятие, виды, юридическую силу нормативных правовых актов, действующих в Республике Беларусь. К числу таких норм относятся большинство норм раздела I «Общие положения. Виды нормативных правовых актов» Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», норма Закона «О применении на территории Республики Беларусь законодательства СССР» (данный акт состоит лишь из одной позитивной (устанавливающей) нормы). Важно отметить, что институт законодательства о нормотворческой деятельности закрепляет лишь основы системы нормативных правовых актов, включая их виды и соотношение по юридической силе. Более детальное регулирование отдельных видов данных актов осуществляется институтами государственных органов. Так, акты Главы государства урегулированы прежде всего Законом «О Президенте Республики Беларусь», акты Правительства – Законом «О Совете Министров Республики Беларусь»;

процессуальные нормы. Они регламентируют нормотворческий процесс, то есть порядок планирования, подготовки, в том числе нормотворческую технику, внесения, рассмотрения, принятия, регистрации, опубликования, введения в действие нормативных правовых актов. Необходимо обратить внимание на то, что процессуальные нормы в некоторых случаях имеют своим объектом не только нормативные, но также индивидуально-правовые акты, а также международные договоры. Это имеет место при регулировании регистрации, опубликования и вступления в силу данных актов. Следовательно, более точно было бы называть рассматриваемый институт законодательства институтом о правотворческой деятельности. Большинство актов данного института состоит в основном из процессуальных норм.

Институт законодательства о нормотворческой (правотворческой) деятельности представлен довольно значительным числом нормативных правовых актов. Это акты республиканских и местных государственных органов. Что касается последних, то к ним относятся прежде всего решения местных Советов депутатов, исполнительных комитетов об источниках официального опубликования их актов. На республиканском уровне действует около 25 актов. Абсолютное большинство данных актов относится к числу законодательных.

Таким образом, институт законодательства о нормотворческой деятельности – это совокупность взаимосвязанных актов законодательства, закрепляющих основу системы нормативных правовых актов и регулирующих нормотворческий процесс, а также регистрацию, опубликование и вступление в силу ненормативных правовых актов и международных договоров.

Институт законодательства о нормотворческой деятельности наиболее тесно связан со следующими институтами законодательства:

институтами государственных органов, институтом местного управления и самоуправления. Данные институты оказывают определяющее влияние на институт законодательства о нормотворческой деятельности, поскольку виды нормативных правовых актов зависят от видов государственных органов и иных форм принятия обязательных решений;

институтом правовой информации. Этот институт имеет в некотором смысле тот же объект регулирования, что и институт законодательства о нормотворческой деятельности – нормативные правовые акты. Однако, если в последнем они выступают регуляторами общественных отношений, то в институте правовой информации – набором знаков (текстов);

институтом международных договоров. Порядок заключения международных договоров (проведения переговоров, подписания, выражения согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международных договоров), их исполнения и прекращения регулируется институтом международных договоров, а порядок их регистрации в Республике Беларусь, опубликования – институтом законодательства о нормотворческой деятельности.

Одна из важных целей, которая преследовалась при принятии Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», заключалась в установлении исчерпывающего перечня нормативных правовых актов Республики Беларусь. По сути, данному вопросу посвящена статья 2 Закона. Однако эта статья состоит только из норм-дефиниций, дающих определения всем видам нормативных правовых актов. Следовало бы дополнить данную статью охранительной нормой о недопустимости принятия в Беларуси иных видов нормативных правовых актов.

В Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», других актах о нормотворческой деятельности и законодательстве в целом следует навести порядок с очередностью указания законов и актов Президента. В статье 2 Закона сначала приводятся законы, затем акты Президента. Такой же порядок использован в статье 10 Закона, посвященной юридической силе нормативных актов. В то же время главы Закона, посвященные конкретным видам актов, начинаются с актов Президента (глава 2 «Нормативные правовые акты Президента Республики Беларусь»). В статьях 17 и 18 Закона, называющих виды законодательных актов, на основании которых должны приниматься акты соответственно Совета Министров и республиканских органов государственного управления, сначала указываются акты Президента, а следом законы. Поскольку Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» посвящен именно актам, и относится к единому институту законодательства о нормотворческой деятельности, то теоретически более правильной была бы структура Закона, сформированная не по нормотворческим органам, а по видам нормативных правовых актов, исходя из их юридической силы и значения. В связи с этим можно было бы выделить в Законе раздел о законодательных актах и раздел об иных (подзаконодательных) актах.

Представляется необходимым внести поправки в Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» для укрепления системных связей в рамках института законодательства о нормотворческой деятельности. В частности, следует предусмотреть в Законе полномочие Президента по утверждению концепций совершенствования законодательства. Это дополнение можно внести в статью 37 Закона, возлагающей на Президента координацию нормотворческой деятельности. Полагаем также необходимым отразить в Законе практику утверждения Президентом Единого правового классификатора. Дело в том, что данный Классификатор утвержден Указом Президента от 4 января 1999 г. № 1 прежде всего в целях обеспечения систематизации и кодификации законодательства. Значит, «укладываться» в предусмотренные рубрики Классификатора должны все нормативные правовые акты, в том числе законы Парламента.

Недостаточно системно развивается законодательство об экспертизе проектов нормативных правовых актов. Юридическая экспертиза проектов актов урегулирована консолидированным актом в сфере нормотворчества – Правилами подготовки проектов нормативных правовых актов (главой 13), а криминологическая экспертиза – отдельным актом, в частности Указом Президента от 29 мая 2007 г. № 244 «О криминологической экспертизе проектов законов Республики Беларусь». Думается, что все виды экспертиз проектов актов (как существующие ныне, так и будущие) целесообразно урегулировать в одном акте, например – Правилах подготовки проектов нормативных правовых актов.

В заключение отметим, что институт законодательства о нормотворческой деятельности будет развиваться. По многим актам наработана обширная правореализующая практика, создающая предпосылки для выявления неэффективных норм и дальнейшего совершенствования законодательства. Важным перспективным направлением развития института нам представляется регулирование систематизации законодательства и в целом его совершенствования – создание организационно-правового механизма постоянной работы по выявлению недостатков действующих актов и улучшению их качества.

 

 

Список литературы

1. Социология: учеб. для студентов вузов / В.Н. Лавриненко [и др.]; под ред. В.Н. Лавриненко – 2-е изд. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000.– 407 с.

2. См.: Соколова, А.А. Социальные аспекты понятия «правообразование» / А.А. Соколова // Государство и право. – 2004. – № 7. – С. 79–83.

3. Абрамович, А.М. Об основных направлениях развития системы нормотворчества на современном этапе / А.М. Абрамович // Законотворчество. – 2002. – № 1. – С. 3– 5.

4. Хомич, В.М. Криминология правообразования / В.М. Хомич // Теория и практика правотворчества и правоприменения: Республика Беларусь в условиях интеграционных процессов: тезисы докл. междунар. науч.-практ. конф., Гродно, 13–14 апреля 2007 г. / Гродн. гос. ун–т; редкол.: И.Э. Мартыненко (отв. ред.) [и др.]. – Гродно, 2007. – С. 23–25.

5. Сторожев, Н.В. Проблемы научного обеспечения нормотворческой деятельности / Н.В. Сторожев // Актуальные вопросы нормотворчества в Республике Беларусь: материалы науч.-практ. конф., Минск, 21 декабря 2000 г. / НЦЗД. – Минск, 2001. – С. 49–61.