Аскерко А.А. главный советник управления конституционного законодательства Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь

Закон Республики Беларусь «О регистре населения»
(если не указано иное, далее – Закон) подготовлен Национальным центром законодательства и правовых исследований Республики Беларусь совместно с Советом Министров Республики Беларусь, Национальной академией наук Беларуси и другими заинтересованными государственными органами в соответствии с пунктом 12 плана подготовки законопроектов на 2006 год, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 4 января 2006 г. № 5, и принят
21 июля 2008 года.

Регистр населения – государственный банк данных о физических лицах, а также информационная система, ядром которой является этот банк данных.

В техническом смысле регистр населения – центральная база данных, взаимодействующая в автоматическом режиме в реальном времени непрерывно и круглосуточно через систему выделенных каналов связи с широким спектром организаций – поставщиков и получателей информации.

Создание регистра населения вызвано необходимостью государственных органов  иметь достоверную информацию о населении для решения важнейших социально-экономических задач, а также обеспечения оперативности в решении проблем населения.

По сравнению с ручными технологиями, компьютерный учет населения обеспечивает возможность совершенно по-новому решать задачи сбора налогов, начисления пенсий и пособий, выдачи и проверки документов, учета военнообязанных, учета и страхования собственности, медицинского страхования, проведения выборов, учета правонарушителей, сбора статистических данных, трудоустройства и т.п.

В настоящее время существуют различные автоматизированные системы учета населения, созданные с целью решения возложенных на различные государственные органов функциональных задач, таких, как выплата пенсий, социальных пособий, взимание налогов и т.д.

Однако из-за отсутствия информационного взаимодействия между такими системами учета наблюдается ряд негативных последствий:

разобщенность и несопоставимость персональных данных, содержащихся в разных системах учета;

неоправданные затраты на сбор и многократный ввод одних и тех же персональных данных граждан в различные автоматизированные системы  учета;

невозможность получения достоверной и комплексной информации о населении. 

Целью создания регистра населения является объединение государственных информационных ресурсов учета физических лиц и формирование единого информационного пространства республики для удовлетворения информационных потребностей государственных органов, юридических и физических лиц.

Распорядителем регистра населения является Министерство внутренних дел Республики Беларусь. 

Создание регистра населения позволит:

избавить граждан от необходимости многократного информирования государственных органов о наступлении тех или иных событий в своей жизни, например, смене места жительства, заключении брака. Достаточно внести данные в регистр – и потом гражданину не нужно будет каждый раз предъявлять подтверждающие справки о том, состоит ли он в браке, на воинском учете, имеет ли высшее образование и т.д. В большом количестве случаев данных регистра будет достаточно для реализации гражданами своих прав и свобод в отношениях с государством;

сократить потери времени при обращении граждан и хозяйствующих субъектов в государственные органы, совершенствовать работу государственных органов в рамках принципа одного окна, повысить качество оказываемых населению услуг (например, при выдаче документов, начислении пенсий, регистрации места жительства и актов гражданского состояния, регистрации индивидуальных предпринимателей, подаче налоговых деклараций, проведении опросов и выборов), что также положительно скажется на реализации прав и свобод граждан;

совершенствовать планирование и реализацию мероприятий по социальной защите и охране здоровья граждан;

оптимизировать размещение организаций торговли, бытового обслуживания, организаций здравоохранения и учреждений образования;

оперативно определять численность и составлять списки избирателей;

рационально распределять доходы бюджета между административно-территориальными единицами и по основным сферам экономического развития государства;

сократить бумажный документооборот между государственными органами и иными организациями.

Регистр населения будет работать в автоматическом режиме.

Данные в регистр будут вноситься автоматически по защищенным каналам связи при внесении этих данных в ведомственные информационные системы (моментально или периодически (например, раз в сутки) в зависимости от технических возможностей госорганов).

Что касается получения информации из регистра, согласно Закону все организации условно делятся на 2 группы. К первой группе принадлежат организации, для которых использование персональных данных из регистра необходимо для выполнения задач, входящих в компетенцию этих организаций, определенную законодательством Республики Беларусь. Таким организациям данные будут предоставляться бесплатно по договору о регулярном предоставлении данных. При этом в зависимости от технических возможностей этих организаций, наличия у них сетей им может быть предоставлен удаленный доступ к тем данным регистра, которые им необходимы, либо такие данные могут предоставляться им на бумажных носителях.

Таким образом, каждая организация – получатель информации из регистра будет иметь доступ к строго ограниченному сегменту персональных данных физических лиц. Перечень показателей для обмена информацией будет определяться договором о регулярном предоставлении персональных данных из регистра, фиксироваться в протоколе обмена и автоматически обеспечиваться при обмене информацией. Организация – получатель информации из регистра будет иметь свой идентификационный код (ключ авторизации, электронная цифровая подпись), который будет включаться во все информационные сообщения данной организации. А регистр населения с помощью системы распознавания ключей автоматически определяет, что и в каком объеме можно выдавать организации - получателю и что от нее получать.

Организации, не нуждающиеся в регулярном получении данных из регистра, смогут получить их по письменному или электронному запросу без заключения договора. При этом они смогут получить лишь ограниченный перечень персональных данных, необходимый для выполнения задач, предусмотренных их компетенцией.

Второй группе организаций – тем, для которых использование персональных данных из регистра не является необходимым условием выполнения их задач, будут предоставляться только обезличенные персональные данные и только на платной основе. Такие организации не будут иметь удаленного доступа к регистру. И каждый раз при необходимости получения таких данных они будут направлять запрос регистрирующей службе с просьбой о предоставлении им определенных персональных данных.

Общедоступных массивов персональных данных в регистре не будет. Любые данные из регистра будут выдаваться только при авторизованном доступе и строго в объеме, определенном правами конкретной организации-получателя.

Граждане смогут получать персональные данные из регистра в отношении себя, тех физических лиц, законными представителями которых они являются, и - с письменного согласия – персональные данные других физических лиц, законными представителями которых они не являются. 

Говоря о характере сведений, которые будут содержаться в регистре населения, можно отметить, что собираться будут только те сведения о гражданах, которые уже собираются и содержатся в различных информационных базах. Каких-то новых видов данных, которые раньше не собирались госорганами (кроме данных о прижизненном несогласии на забор органов и (или) тканей для трансплантации при наступлении смерти), в регистре  не будет.

Кроме того, в регистре не будет никаких сведений, которые могут быть использованы для какого-либо давления на человека:

о расе, национальности и цвете кожи;

о мировоззрении, политических или религиозных убеждениях;

о каких-либо заболеваниях;

о сексуальной ориентации;

об усыновлении и многие другие.

Что касается защиты персональных данных, в законодательстве Республики Беларусь нет отдельного нормативного правового акта, которым регламентировались бы эти вопросы. Вместе с тем, законодательством0 Республики Беларусь регламентировано право на тайну личной жизни граждан, определен порядок защиты информации.

Так, в соответствии с нормами статьи 28 Конституции Республики Беларусь каждый имеет право на защиту от незаконного вмешательства в его личную жизнь, в том числе от посягательства на тайну его корреспонденции, телефонных и иных сообщений, на его честь и достоинство.

Отдельными нормативными правовыми актами регламентируется порядок доступа к информации о личной жизни граждан, порядок защиты информации, лицензирования деятельности по технической защите  информации. Так, указанные вопросы урегулированы в:

Декрете Президента Республики Беларусь от 14 июля 2003 г. № 17
“О лицензировании отдельных видов деятельности“ (в части лицензирования деятельности по технической защите, в том числе криптографическими методами, включая применение электронной цифровой подписи);

Положении о лицензировании деятельности по технической защите информации, в том числе криптографическими методами, включая применение электронной цифровой подписи, утвержденном постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 20 октября 2003 г. № 1374;

постановлении Комитета государственной безопасности Республики Беларусь от 12 декабря 2003 г. № 23 “Об организации выдачи специальных разрешений (лицензий) на осуществление деятельности, связанной с криптографической защитой информации и средствами негласного получения информации“;

Инструкции о режиме доступа к документам, содержащим информацию, относящуюся к тайне личной жизни граждан, утвержденной приказом Комитета по архивам и делопроизводству Республики Беларусь от 3 июля 1996 г. № 21.

В Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях содержится несколько статей, направленных на защиту информации, в том числе персонального характера.

Так, статьей 22.6 Кодекса предусмотрена ответственность за несанкционированный доступ к информации, хранящейся в компьютерной системе, сети или на машинных носителях, сопровождающийся нарушением системы защиты.

Статьей 22.7 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за использование не прошедших подтверждение соответствия требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации информационных систем, баз и банков данных, а также средств защиты информации, если они в соответствии с законодательством подлежат обязательному подтверждению соответствия (за исключением средств защиты информации, составляющей государственную тайну).

Статьей 22.13 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за умышленное разглашение коммерческой или иной охраняемой законом тайны без согласия ее владельца лицом, которому такая коммерческая или иная тайна известна в связи с его профессиональной или служебной деятельностью, если это деяние не влечет уголовной ответственности.

Уголовная ответственность за незаконные собирание либо распространение сведений о частной жизни, составляющих личную или семейную тайну другого лица, без его согласия предусмотрена статьей 179 Уголовного кодекса Республики Беларусь.

За несанкционированный доступ к информации, хранящейся в компьютерной системе, сети или на машинных носителях, сопровождающийся нарушением системы защиты (несанкционированный доступ к компьютерной информации), повлекший по неосторожности изменение, уничтожение, блокирование информации или вывод из строя компьютерного оборудования либо причинение иного существенного вреда также предусмотрена ответственность в соответствии со статьей 349 Уголовного кодекса Республики Беларусь.

Уголовная ответственность предусмотрена также за изменение информации, хранящейся в компьютерной системе, сети или на машинных носителях, либо внесение заведомо ложной информации, причинившие существенный вред, при отсутствии признаков преступления против собственности (модификация компьютерной информации) (статья 350 Уголовного кодекса Республики Беларусь), умышленные уничтожение, блокирование, приведение в непригодное состояние компьютерной информации или программы, либо вывод из строя компьютерного оборудования, либо разрушение компьютерной системы, сети или машинного носителя (компьютерный саботаж)
(статья 351), а также несанкционированное копирование либо иное неправомерное завладение информацией, хранящейся в компьютерной системе, сети или на машинных носителях, либо перехват информации, передаваемой с использованием средств компьютерной связи (статья 352).

Закон Республики Беларусь “О регистре населения“ также содержит положения, направленные на защиту персональных данных, содержащихся в регистре.

Так, Законом предусмотрено, что регистр населения работает в автоматическом режиме.

Это значит, что персональные данные вносятся в регистр автоматически государственными органами-поставщиками этих данных. При этом ответственность за полноту, достоверность и актуальность вносимых в регистр персональных данных несут руководители государственных органов, вносящих эти данные.

Автоматический режим также означает, что каждая организация – получатель информации из регистра имеет доступ к строго ограниченному сегменту персональных данных физических лиц.

Получение персональных данных из регистра не будет простой процедурой. Для того, чтобы получить данные из регистра, каждая организация должна будет доказать, что ей нужны такие данные, что их использование необходимо для выполнения организацией своих задач.

Так, те государственные органы и иные государственные организации, которым регулярно необходимы персональные данные для выполнения задач, входящих в их компетенцию, определенную законодательством (например, Министерство по налогам и сборам, Министерство труда и социальной защиты), заключат с регистром населения договоры о предоставлении персональных данных. Причем в каждом случае это будет предоставление не всех данных, содержащихся в регистре, а только четко определенного количества данных, необходимых конкретному государственному органу.

Во всех остальных случаях распорядитель будет отдельно рассматривать каждый запрос о предоставлении данных и решать, можно ли предоставить данные из регистра той или иной организации, тому или иному физическому лицу.

В любом случае организации, в компетенцию которых не входит работа с персональными данными, смогут получить из регистра только обезличенные данные, то есть те данные, по которым невозможно определить конкретных физических лиц, которым принадлежат эти данные.

Вопросам защиты персональных данных посвящена статья 31 Закона, согласно которой распорядитель регистра осуществляет деятельность, направленную на предотвращение несанкционированного вмешательства в процесс ведения регистра, в том числе попыток незаконного доступа к персональным данным, содержащимся в регистре, их блокирования, копирования, предоставления, распространения, искажения, уничтожения, а также иных неправомерных действий в отношении этих персональных данных.

Законом предусмотрено, что порядок защиты персональных данных, содержащихся в регистре, определяется распорядителем регистра и в случае ненадлежащего выполнения этой функции он будет нести ответственность, предусмотренную законодательными актами за ненадлежащее выполнение своих функций.

На защиту персональных данных направлены также положения статьи 32 Закона, согласно которым уполномоченные сотрудники регистрирующей службы вправе исключать, хранить, восстанавливать и предоставлять персональные данные, содержащиеся в регистре, только в порядке, предусмотренном Законом.

Кроме того, предусмотрено, что незаконное предоставление или распространение уполномоченными сотрудниками регистрирующей службы персональных данных, которые стали им известны в связи с их трудовой деятельностью, в том числе после прекращения данной деятельности, влечет ответственность в соответствии с законодательными актами.

На защиту персональных данных направлены также положения статьи 18 Закона о необходимости использования для ведения регистра компьютерных программ и технических средств, сертифицированных в установленном законодательством порядке.

Создание регистра населения

Вступление Закона в силу и начало функционирования регистра населения предусмотрено через 3 года после его официального опубликования.

Создание регистра населения будет проходить в 2 этапа:

I этап – внесение в регистр данных, содержащихся в автоматизированной системе «Паспорт» Министерства внутренних дел Республики Беларусь, и данных, содержащихся в органах, регистрирующих акты гражданского состояния;

II этап – внесение в регистр персональных данных указанными в Законе государственными органами в соответствии с планом, подготовленным Советом Министров Республики Беларусь. 

Этап 1

В соответствии с пунктом 2 статьи 36 Закона Совету Министров Республики Беларусь в течение трех лет после официального опубликования Закона необходимо будет обеспечить создание регистра и внесение в регистр основных персональных данных, указанных в подпунктах 1.1–1.8 пункта 1, пунктах 2 и 3 статьи 8 Закона, и предусмотреть в республиканском бюджете выделение средств на эти цели.

Это значит, что в течение трех лет надо будет осуществить следующие мероприятия.

1. Разработать программно-техническое обеспечение регистра: определить программу, технические параметры, приобрести необходимое оборудование.

2. Наполнить регистр следующими сведениями:

идентификационный номер;

фамилия, собственное имя, отчество;

пол;

число, месяц, год рождения;

место рождения;

цифровой фотопортрет;

данные о гражданстве (подданстве);

данные о регистрации по месту жительства и (или) месту пребывания.

Этап 2

Согласно пункту 1 статьи 36 Закона в шестимесячный срок  после официального опубликования Закона Совету Министров Республики Беларусь необходимо подготовить и внести в установленном порядке на рассмотрение Президента Республики Беларусь план внесения в регистр государственными организациями основных персональных данных, указанных в подпункте 1.9 пункта 1 и пункте 4 статьи 8 Закона, а также дополнительных персональных данных, указанных в статье 10 Закона.

Законом предусмотрено представление персональных данных в регистр населения следующими государственными органами и организациями:

Министерством внутренних дел Республики Беларусь;

Фондом социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь;

Министерством юстиции Республики Беларусь;

Высшей аттестационной комиссией Республики Беларусь;

Министерством обороны Республики Беларусь;

военными комиссариатами;

Министерством по налогам и сборам Республики Беларусь;

Министерством образования Республики Беларусь;

Министерством здравоохранения Республики Беларусь;

Министерством по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь;

Комитетом государственной безопасности Республики Беларусь;

Генеральной прокуратурой Республики Беларусь;

Белорусским республиканским унитарным страховым предприятием «Белгосстрах»;

местными исполнительными и распорядительными органами;

общими судами;

органами, регистрирующими акты гражданского состояния.

Указанные государственные органы и организации должны оценить те технические возможности по сбору и передаче данных, которыми они обладают, и определиться, сколько времени им понадобится для построения (в случае отсутствия) своих автоматизированных информационных систем, для перевода в электронный формат (если этого не делалось раньше) имеющихся у них персональных данных, а также для технического присоединения своих автоматизированных систем к регистру населения. 

Затем на основании этой информации Советом Министров Республики Беларусь будет подготовлен план внесения в регистр основных персональных данных и внесен на рассмотрение Президента Республики Беларусь. Этот план может быть рассчитан на перспективу в несколько лет в зависимости от технических и финансовых возможностей различных государственных органов.

Таким образом, создание регистра не ограничено жесткими временными рамками, он будет формироваться постепенно, в течение нескольких лет по мере построения и развития компьютерных сетей.