Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь

2.1. Понятие и предмет законодательства об образовании

2.2. Право на образование

2.3. Источники законодательства об образовании

Законодательство об образовании – одна из самостоятельных отраслей законодательства Республики Беларусь. В теории права, к сожалению, такая отрасль права как образовательное право не выделяется, оно до сих пор рассматривается в качестве подотрасли административного права.

1. Образовательное право

Дискуссии об образовательном праве прочно вошли в правовую полемику. Корни дискуссии об образовательном праве уходят в советскую правовую науку 1970-х гг., когда обращалось внимание на сложную структуру административного права, а также высказывалась идея вторичных комплексных образований в системе права и законодательства. Вслед за длительными спорами о специфике хозяйственного права как самостоятельной правовой отрасли настал черед и других отраслей. Так, перед принятием Основ законодательства о народном образовании Союза ССР и союзных республик 1973 г. ряд исследователей обратили внимание на готовность административного права к выделению новых подотраслей, в частности социально-культурного права (См. Чхиквадзе В.М., Ямпольская Ц.А. О системе советского права // Советское государство и право, 1967. № 9). Позднее Г.А. Дорохова, характеризовавшая законодательство об образовании как самостоятельную отрасль советского законодательства, отмечала, что образовательное право формируется в качестве самостоятельной отрасли права (См. Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании. М., 1985).

В дореволюционной правовой науке "образовательная" деятельность традиционно рассматривалась как одна из составляющих полицейской деятельности правительства (См. Андреевский И.В. Полицейское право. В 2 т. Т. 2. Полиция благосостояния. СПб., 1876.; Дерюжинский В.Ф. Полицейское право: Пособие. СПб., 1903).

М.Ф. Владимирский-Буданов характеризовал право образования (образовательное право) как особую самостоятельную часть права административного, а его предметом называл конкретную деятельность государства по созданию условий для эффективного функционирования образовательных учреждений (См. Владимирский-Буданов М.Ф. Государство и народное образование в России с XVII в. до учреждения министерств. СПб., 1874). Н.Х. Бунге отмечал, что право нормирует общественные задачи народного образования и решает их в соответствии с юридическим порядком в стране вследствие взаимодействия государства, самоуправления и индивидуальной инициативы.

Среди этих задач он называл определение:

1) общей цели народного образования;

2) круга деятельности и пределов власти (правительства, местных или личных союзов и частных лиц в области народного образования);

3) системы учебных учреждений, организации их личного состава, порядка их деятельности;

4) прав учащихся и окончивших свое образование (См. Бунге Н.Х. Полицейское право. Благоустройство. Киев, 1877. Т. 2. Вып. 5).

Особое понимание формирования «права образования» встречаем, пожалуй, у одного известного русского правоведа В.Н. Лешкова, автора концепции «общественного права». Проводя различие между политическим, гражданским и общественным интересами, под последним он понимал «все то, что не принадлежит ни одному правительству, ни одним частным лицам, но целым сословиям, общинам, всему населению, состоя в вещественном и духовном благосостоянии народа и совершаясь не одним правительством или частными лицами, а общинами, сословиями и всем народом». Все это, по его мнению, составляет предмет общественного права. Описывая становление образования в древней Руси, автор отвергал мнение о правительственной деятельности как единственном «животворящем» источнике и говорил о формировании «общественного права образования, которое становится народным» (См. Лешков В.Н. Русский народ и государство: История русского общественного права до XVIII в. СПб., 2004).

Однако заметная специфика имперского образовательного законодательства, по крайней мере актов об университетах, позволила исследователям в последние годы утверждать о формировании в первой половине XIX в. самостоятельной отрасли (университетского) законодательства – относительно «периферийной» с точки зрения непосредственно государственной («высокой») политики (См. Грязин И.Н., Танклер Х.Л. Особенности и теоретические проблемы юридического регулирования деятельности университетов России и особенно Тартуского в первой половине XIX в. // Ученые записки Тартуского государственного университета. Вып. 868. Из истории юридического образования в Эстонии в XVII–XIX вв. Тарту, 1989). Сегодня такой подход – весьма устойчивая тенденция.

Анализ сегодняшнего состояния идеи образовательного права показывает, что она завоевала значительное количество сторонников среди правоведов, для которых уже аксиоматично, что образовательное право обладает всеми необходимыми свойствами самостоятельной отрасли права.

Образовательное право еще не нашло своего закрепления в системах права. Образовательное право - новелла юридической науки.

2. Законодательство об образовании.

2.1. Понятие и предмет законодательства об образовании.

Законодательство об образовании – это комплексная отрасль законодательства, включающая нормы конституционного, административного, трудового, финансового, гражданского, земельного права и представляющая собой совокупность нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере образования.

Общественные отношения в сфере образования можно разделить на две группы.

Первая группа – это общественные отношения, непосредственно направленные на реализацию лицом права на образование, так называемые образовательные отношения. Образовательными отношениями являются отношения по обучению и воспитанию, то есть по освоению содержания какой-либо образовательной программы.

Вторая группа – это общественные отношения, связанные с образовательными отношениями и направленные на создание условий для реализации лицом права на образование. Например, отношения по предоставлению первого рабочего места выпускникам учреждений образования.

Обе эти группы общественных отношений в сфере образования очень тесно взаимосвязаны. В чистом виде их обнаружить трудно, а то и невозможно. Например, образовательные отношения между преподавателем и студентом так и или иначе связаны с возможностями изменения трудовых отношений педагогического работника и учреждения образования.

2.2. Право на образование.

Право на образование является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав, гарантируемых государством.

Государством гарантируется доступность и бесплатность общего среднего и профессионально-технического образования, доступность в соответствии со способностями и бесплатность на конкурсной основе среднего специального и высшего образования в государственных учебных заведениях.

Право на образование непосредственно связано со «вторым поколением» прав человека, которые сформировались в борьбе за улучшение экономического положения и повышения культурного статуса «небогатых» слоев населения и призваны «смягчить противостояние бедных и богатых». Права «второго поколения» называются позитивными. Позитивное значение прав «второго поколения» заключается в том, что они направлены на обеспечение достойного существования и достижение свободы для самоопределения, самовыражения, реализации творческих способностей.

Под образованием в соответствии с частью первой статьи 2 Закона Республики Беларусь от 29 октября 1991 года «Об образовании» понимается процесс обучения и воспитания в интересах человека, общества, государства, направленный на сохранение, приумножение и передачу знаний новым поколениям, удовлетворение потребностей личности в интеллектуальном, культурном, нравственном, физическом развитии, на подготовку квалифицированных кадров для отраслей экономики.

2.3. Источники законодательства об образовании.

Законодательство Республики Беларусь об образовании основывается на Конституции Республики Беларусь и состоит из законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь и иных актов законодательства Республики Беларусь.

К основным законам Республики Беларусь, направленным на регулирование общественных отношений в сфере образования, относятся:

Закон Республики Беларусь от 29 октября 1991 года «Об образовании»;
Закон Республики Беларусь от 18 мая 2004 года «Об образовании лиц с особенностями психофизического развития (специальном образовании)»;
Закон Республики Беларусь от 5 июля 2006 года «Об общем среднем образовании»;
Закон Республики Беларусь от 29 июня 2003 года «О профессионально-техническом образовании»;
Закон Республики Беларусь от 11 июля 2007 года «О высшем образовании».

Закон Республики Беларусь «Об образовании», в первую очередь, направлен на обеспечение права на образование, закрепленного в статье 49 Конституции Республики Беларусь, предусматривает создание национальной системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования.

В названном Законе дано определение термина «образование», закреплены принципы государственной политики в сфере образования, виды и уровни образования, определены организации, которые могут осуществлять образовательную деятельность (учреждения образования), типы и статус учреждений образования, порядок их создания и функционирования, требования к организации и осуществлению образовательного процесса, права и обязанности его участников, формы получения образования, раскрывается содержание каждого уровня основного образования, каждого вида дополнительного образования.

Закон Республики Беларусь «Об образовании лиц с особенностями психофизического развития (специальном образовании)» явился прогрессивным шагом как в развитии всей системы образования, так и в ее законодательном регулировании.

Основной результат принятия Закона Республики Беларусь «Об образовании лиц с особенностями психофизического развития (специальном образовании)» – создание комплексной законодательной базы по установлению реального механизма, условий для получения образования лицами с особенностями психофизического развития, социальной адаптации и интеграции указанных лиц в общество, в том числе приобретения навыков самообслуживания, подготовки к трудовой и профессиональной деятельности, семейной жизни.

Он закрепляет положения, затрагивающие всю совокупность наиболее значимых общественных отношений в сфере специального образования, в том числе определяет цели, основные принципы государственной политики, закладывает основы и направления международного сотрудничества, определяет систему и структуру специального образования, особенности организации и осуществления образовательного процесса, его участников, а также совокупность их прав и обязанностей, возможные варианты организации специального образования и учреждения, обеспечивающие его получение.

Впервые на законодательном уровне даны четкие определения терминов, применяемых в сфере специального образования (в том числе, «специальное образование»; «лицо с особенностями психофизического развития»; «специальные условия для получения образования»; «интегрированное обучение и воспитание»; «специальное учреждение образования»).

В целях обеспечения гарантии получения образования лицами с особенностями психофизического развития, многие положения данного закона направлены на создание централизованной системы выявления, обследования, диагностирования, прослеживания динамики развития детей с особенностями психофизического развития.

Важным нововведением стало установление системы патроната лица с особенностями психофизического развития в течение двух лет после окончания учреждения образования, подразумевающего сопровождение, оказание им помощи в трудоустройстве, социальной адаптации.

Закон Республики Беларусь «Об общем среднем образовании» регулирует общественные отношения, связанные с получением общего среднего образования. Получение общего среднего образования (общего базового образования) является основным этапом реализации права на образование во всех государствах и является базовым для приобретения в последующем специальности (профессии).

Названный Закон направлен на обеспечение гарантии государства на доступность и бесплатность общего среднего образования, называет принципы государственной политики в сфере общего среднего образования, задачи общего среднего образования, определяет основные термины общего среднего образования, систему и структуру общего среднего образования, всю совокупность учреждений, осуществляющих обучение и воспитание на ступенях общего среднего образования (общеобразовательные учреждения, специальные учреждения образования, учреждения, обеспечивающие получение профессионально-технического, среднего специального, высшего образования), общие положения о создании и функционировании общеобразовательных учреждений, их типы, требования к приему в общеобразовательные учреждения, организации и осуществлению образовательного процесса, в том числе и для лиц, которые постоянно или временно не могут посещать учреждение образования, его участников, их права, обязанности и ответственность.

Закон Республики Беларусь «О профессионально-техническом образовании» определяет правовые, организационные, экономические и социальные основы профессионально-технического образования в Республике Беларусь и направлен на создание необходимых условий для удовлетворения запросов личности в профессионально-техническом образовании, потребностей общества и государства в квалифицированных кадрах.

Данный Закон обеспечивает реализацию права гражданина на доступность и бесплатность профессионально-технического образования, принципы и механизм ее реализации, определяет основные термины профессионально-технического образования, систему и структуру профессионально-технического образования, учреждения обеспечивающие получение профессионально-технического образования, общие положения о их создании и функционировании, их типы, требования к приему в них, организации и осуществлению образовательного процесса, в том числе и для лиц, которые постоянно или временно не могут посещать учреждение образования, и не имеют общего базового образования, его участников, их права, обязанности и ответственность.

Законом предусматривается в целях обеспечения потребности в рабочих (служащих), содействия в развитии материально-технической базы учреждений, обеспечивающих получение профессионально-технического образования, подготовка в этих учреждениях рабочих (служащих) для организаций, имеющих потребность в соответствующих рабочих (служащих).

Закон Республики Беларусь «О высшем образовании» призван обеспечить конституционное право граждан на получение высшего образования, в том числе право на получение высшего образования за счет средств бюджета на конкурсной основе.

В названном Законе закрепляется двухступенчатая система высшего образования, определена направленность каждой ступени высшего образования, установлены сроки обучения на каждой из них, дано определение термина «высшее учебное заведение», определены его функции, типы, порядок создания, функционирования и финансирования, случаи признания его ведущим в национальной системе образования, виды и случаи государственной аккредитации, требования к организации и осуществлению образовательного процесса и научной деятельности в высшем учебном заведении, определены лица, которые являются студентами, их права и обязанности, случаи и меры их ответственности, права, обязанности и ответственность педагогических работников, порядок назначения их на должности.

Впервые законодательно определена процедура назначения и освобождения от должности руководителя частного высшего учебного заведения, закрепляется также возможность организации образовательного процесса в высших учебных заведениях не только на государственных языках, но и на иных языках при обучении иностранных граждан.

Проекты нормативных правовых актов в сфере образования

В связи с изданием Декрета Президента Республики Беларусь от 17 июля 2008 г. № 15 «Об отдельных вопросах общего среднего образования» из Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь был отозван проект Кодекса Республики Беларусь об образовании, разработанный Советом Министров Республики Беларусь совместно с Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь.

Названным Декретом установлены 11-летний срок получения общего среднего образования и шестидневная школьная неделя, в которой пять дней являются учебными, а шестой предназначается для организации физкультурно-оздоровительной и спортивно-массовой работы, трудового обучения и воспитательных мероприятий. Переход на 11-летний срок получения общего среднего образования будет осуществлен с 1 сентября 2008 года.

Декрет также устанавливает изучение учебных предметов во всех общеобразовательных учреждениях на базовом уровне по единым программам. Для учащихся, проявивших особый интерес к отдельным дисциплинам, предусмотрена возможность их изучения на повышенном уровне в рамках факультативных занятий по выбору самих школьников и их родителей.

Декрет также предусматривает меры социальной поддержки учителей путем повышения с 1 января 2009 года тарифных ставок (окладов) педагогических работников общеобразовательных учреждений, специальных учреждений образования (кроме специальных дошкольных учреждений образования), учреждений, обеспечивающих получение профессионально-технического и среднего специального образования, финансируемых из бюджета; установления ежемесячных доплат молодым специалистам из числа педагогических работников этих учреждений; выплаты надбавок за квалификационные категории руководителям таких учреждений и их заместителям по основной деятельности.

В соответствии с указанным Декретом до 1 января 2010 года Совету Министров Республики Беларусь необходимо доработать и внести в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь проект Кодекса Республики Беларусь об образовании с учетом положений Декрета и практики его применения.

Проект Кодекса Республики Беларусь об образовании - проект кодифицированного нормативного правовой акта, призванного обеспечить полное системное регулирование общественных отношений в сфере образования. Содержание проекта Кодекса Республики Беларусь об образовании основывается на принятых нормативных актах и не предусматривает концептуальных изменений положений действующего законодательства Республики Беларусь в сфере образования.

Проект Кодекса направлен на:

создание единого, целостного механизма правового регулирования общественных отношений в сфере образования, систематизировав и упорядочив действующие нормы права;
сохранение преемственности в правовом регулировании этих отношений;
уменьшение количества нормативных правовых актов, действующих в сфере образования;
устранение упущений, противоречий, дублирования и иных имеющихся недостатков в правовом регулировании общественных отношений в сфере образования.

Принятие Кодекса позволит завершить процесс формирования законодательства об образовании как полной, логически последовательной и эффективной системы правовых норм, способной успешно решать задачи нормативного правового регулирования отношений в сфере образования, обеспечить более полное соответствие этих норм современному состоянию образовательных отношений и проводимым в этой сфере преобразованиям, устранить недостатки, имеющиеся в законах и иных нормативных правовых актах Республики Беларусь в сфере образования.

23 июля 2008 года Президент Республики Беларусь подписал Закон Республики Беларусь "Аб правiлах беларускай арфаграфii i пунктуацыi", который вступит в силу с 1 сентября 2010 года. Данный Закон предусматривает изложение правил белорусского правописания в новой редакции, которая является оптимальной в настоящее время и соответствует требованиям современной языковой практики, в частности, упрощает правила переноса слов, расширяет перечень слов, которые пишутся с большой буквы. Изменения и уточнения не затрагивают основных положений и принципов белорусской орфографии и пунктуации.